Vláda SR prerokuje na svojom zasadaní v stredu 27. marca koncepčný materiál o integrácii dohľadu nad slovenským finančným trhom. Spôsoby a formy integrácie v slovenských podmienkach sa diskutujú v odborných kruhoch už dlhšiu dobu a zdá sa, že samotná myšlienka integrácie dohľadu nad jednotlivými zložkami finančného trhu sa už nespochybňuje. Stále však nepadlo konečné rozhodnutie týkajúce sa toho, aká alebo ktorá inštitúcia by mala dohľad nad finančným trhom zastrešovať. Odborné diskusie na podobnú tému sa v minulosti viedli (ale aj v súčasnosti stále vedú) v mnohých európskych štátoch a nebolo by rozumné nepoučiť sa z ich skúseností. V európskych podmienkach majú historický primát pri vytváraní integrovaných orgánov dohľadu škandinávske krajiny. Aj keď nemožno povedať, že slovenský finančný trh je objemovo porovnateľný s trhmi severských krajín, je možné nájsť porovnanie v jeho štruktúre a v neposlednom rade sú porovnateľné populácie jednotlivých škandinávskych krajín a Slovenska.
Škandinávska skúsenosť
Historické porovnanie
Snaha o vytvorenie integrovaného dozorného a regulačného orgánu má z európskych štátov najdlhšiu tradíciu v Škandinávii. Podobnosť ekonomických a hlavne finančných systémov ako aj spoločné črty politických systémov severských štátov sú príčinou toho, že aj základná štruktúra a organizácia ich integrovaných úradov sú si vzájomne podobné. Hlavnou hybnou silou k vytvoreniu integrovaného úradu však bol ekonomický dôvod -- v porovnateľne malých a vysoko koncentrovaných finančných systémoch, v ktorých sú dominantné finančné konglomeráty, bolo hospodárne vytvoriť integrovaný úrad.
Nórsko bolo prvou krajinou, v ktorej bol integrovaný úrad vytvorený už v roku 1986 fúziou bankového dohľadu a dohľadu nad poisťovňami. Rozhodnutie o vytvorení úradu bolo výsledkom dlhotrvajúceho procesu konsolidácie regulačného systému. Bankový dohľad vznikol ešte koncom 19. storočia ako dozor nad sporiteľňami. V dvadsiatych rokoch minulého storočia sa jeho právomoci rozšírili na dohľad nad komerčnými bankami. Bankový dohľad nikdy nebol formálne súčasťou organizácie nórskej centrálnej banky, takže vytvorenie integrovaného úradu neznamenalo odlúčenie dohľadu z právomocí centrálnej banky. Naviac, v roku 1974 parlament zamietol návrh na včlenenie bankového dohľadu do centrálnej banky. V roku 1983 bankový dohľad prevzal ďalej niektoré funkcie ministerstva financií pre oblasť obchodovania s cennými papiermi. Ministerstvo bolo aj naďalej zodpovedné za reguláciu burzy cenných papierov v Osle, avšak bankový dohľad prevzal dozor nad obchodníkmi s cennými papiermi a investičnými spoločnosťami. Odôvodňovalo sa to tým, že banky boli v tom čase najaktívnejšími účastníkmi trhu s cennými papiermi. Posledným krokom bolo zlúčenie dohľadu nad bankovníctvom a poisťovníctvom v roku 1986. Od roku 1986 pôsobí teda v Nórsku jediný regulačný orgán -- Kredittilsynet, ktorý reguluje činnosť bánk, nebankových investičných spoločností a poisťovní. Kredittilsynet reguluje ďalej činnosť obchodníkov s nehnuteľnosťami a audítorské spoločnosti. Dohľad nad činnosťou burzy cenných papierov je v jeho právomoci iba od nedávna.
Dánsko vytvorilo integrovaný dohľad nad finančným trhom v roku 1988. Podobne ako nórsky Kredittilsynet, aj dánsky Finanstilsynet bol vytvorený zlúčením úradov pre dohľad nad bankami a poisťovňami. Má podobný rozsah zodpovednosti ako nórsky úrad. Aj v Dánsku pôsobil už dávno pred vznikom tohto úradu bankový dohľad mimo štruktúr centrálnej banky. A aj v Dánsku bol súčasťou bankového dohľadu tiež dozor nad nebankovými inštitúciami finančného trhu. Inštitúcie dozoru nad finančným trhom vznikli v Dánsku už v 19. storočí. Úrad dozoru nad sporiteľňami bol založený v roku 1881, dozor nad penzijnými fondmi existoval už od roku 1810 a dozor nad hypotekárnymi úverovými inštitúciami od roku 1850. V prvej polovici 20. storočia vznikla Dánska rada pre poisťovníctvo (1905), Úrad dozoru nad komerčnými bankami (1920) a nový dozor nad hypotekárnymi úverovými inštitúciami (1936). V roku 1962 sa zlúčil orgán dohľadu nad sporiteľňami s dohľadom nad komerčným bankovníctvom a takto jestvoval až do začiatku roku 1988, kedy sa zlúčil s úradom dohľadu nad poisťovňami do Dánskeho úradu dohľadu nad finančným trhom. V roku 1990 úrad pribral tiež dozorné právomoci nad hypotekárnymi inštitúciami. Je však potrebné poznamenať, že vytvorenie jediného regulačného orgánu v Dánsku bolo skôr administratívnym činom a dlho po jeho vytvorení nedošlo k zásadným zmenám legislatívy, takže úrad pracuje v zmysle viacerých právnych noriem a z minulého usporiadania sa zachovali tiež niektoré inštitúty a orgány.
Švédsko vytvorilo integrovaný regulačný orgán Finans Inspektionen v roku 1991. Rozsah právomocí je podobný ako v oboch predchádzajúcich prípadoch. Aj v švédskom prípade má dohľad nad bankami ako aj nad poisťovníctvom dlhú históriu a rozhodnutie o ich zlúčení bolo uskutočnené s cieľom upevniť vzťahy medzi bankami a poisťovňami. Okrem toho malo vytvorenie integrovaného orgánu zhospodárniť prevádzku a zvýšiť medzinárodnú autoritu Švédska. Navyše, vytvorenie švédskeho integrovaného úradu bolo dôsledkom švédskej bankovej krízy (1990-91). Posledným činiteľom pri rozhodovaní o vytvorení úradu bola skutočnosť, že ďalšie škandinávske krajiny už takýto úrad mali.
Fínsko nešlo cestou úplnej integrácie dohľadu, avšak vzhľadom k podobnému vývoju a aktivitám na finančnom trhu ako v ostatných škandinávskych krajinách, je príklad Fínska dobrý pre porovnanie. Až do konca osemdesiatych rokov bol fínsky systém do veľkej miery podobný ako v Nórsku, Švédsku a Dánsku. Tak ako v iných škandinávskych krajinách, pôsobil vo Fínsku bankový dohľad dlhú dobu mimo štruktúr centrálnej banky. V roku 1979 prevzal bankový dohľad právomoci regulovať nebankové spoločnosti obchodujúce s cennými papiermi. Avšak kríza bankového systému na konci osemdesiatych a začiatku deväťdesiatych rokov bola dôvodom pre odlišné rozhodnutie oproti ostatným škandinávskym krajinám -- kríza ukázala, že je potrebné povýšiť vzťahy medzi bankovým dohľadom a centrálnou bankou, a preto sa vytvoril Úrad finančného dohľadu s úzkym administratívnym prepojením na centrálnu banku. Ďalším rozdielom medzi Fínskom a ostatnými škandinávskymi krajinami je existencia povinných súkromných penzijných schém, ktoré tvoria významnú zložku finančného systému. Donedávna boli regulované spolu s poisťovňami osobitným úradom v rámci Ministerstva zdravia a dôchodkov. Avšak od apríla 1999 bola táto právomoc prevedená na nový Úrad dohľadu nad poisťovníctvom. Fínski odborníci tvrdia, že špecifická štruktúra fínskeho finančného systému a zložitosť regulácie penzijných schém sú príčinou toho, že integrovaná regulácia v ich krajine nie je vhodná, prinajmenšom v dohľadnej budúcnosti.
Dôvody pre integráciu
Dôvody pre zlúčenie dohľadu nad bankovníctvom, poisťovníctvom a kapitálovým trhom boli najvýraznejšie vyjadrené Nórskou kráľovskou komisiou v jej správe z roku 1985. Komisia uvádza, že sú dva hlavné dôvody pre integráciu. Predovšetkým -- integrovaný dozorný orgán umožňuje omnoho efektívnejší dohľad nad finančnými konglomerátmi. Po druhé, zlúčenia dozorných orgánov zhospodárnia reguláciu a prinesú lepšie zhodnotenie vložených prostriedkov. Nórska kráľovská komisia ďalej argumentovala takto:
* poisťovne zohrávajú v investičnom biznise stále významnejšiu úlohu a narastá spolupráca medzi bankami a poisťovňami,
* dohľad nad bankami a poisťovňami vykazuje podobné znaky vzhľadom k podobnej legislatíve v oboch sektoroch,
* vydávanie povolení k činnosti a ďalšie konania bude výhodnejšie koordinovať v rámci jednotného regulačného rámca.
Významným dôvodom vzniku integrovaného orgánu dohľadu bol teda nárast činnosti finančných skupín, ktoré súčasne pôsobili v
bankovníctve i poisťovníctve. Dôležitosť vzťahov medzi bankami a poisťovňami v procese vytvárania integrovaného dohľadu sa
odzrkadlila aj v ostatných škandinávskych krajinách, kde bezprostrednou príčinou k vzniku integrovaného dohľadu bol rastúci vplyv
finančných konglomerátov. Druhým dôležitým dôvodom pre vznik integrovaného finančného dohľadu bol ekonomický -- integrovaný dohľad s centralizovanými regulačnými funkciami môže dosiahnuť významné úspory vytvorením spoločnej administratívy, správy informačných technológií a ostatných podporných funkcií. Naviac sa argumentovalo tiež tým, že aj získavanie nových odborných pracovníkov pre prácu v tomto úrade bude neporovnateľne jednoduchšie, pričom uchádzači budú mať výraznejšiu možnosť profesijného rastu a vedenie úradu bude môcť jednoduchšie získať odborníkov s výnimočným intelektuálnym kapitálom. To je v Škandinávii veľmi dôležité, nakoľko tieto krajiny sú nútené maximalizovať využitie nedostatkových ľudských zdrojov, ak majú byť schopné sa plnohodnotne zúčastniť na medzinárodných regulačných fórach. Uvedené argumenty hospodárnosti, ktoré možno považovať tiež za "argumenty malých krajín", sú citované všetkými severskými krajinami ako významný činiteľ v adaptácii na medzinárodné podmienky práce. Pre porovnanie, aj vo Veľkej Británii, ktorá predstavuje neporovnateľne väčší trh so značne rozdielnym finančným systémom, boli dôvody pre vznik integrovaného dozorného orgánu veľmi podobné. Pri vzniku Financial Services Authority (FSA) v roku 1997 bol obzvlášť používaný argument, že rozmach a riziko skupín finančných konglomerátov vyžaduje integrovaný prístup k dohľadu nad nimi. Ďalšími dôvodmi pre integráciu britských orgánov dohľadu boli:
* integrovaný úrad dohľadu môže výhodne využívať centralizáciu podporných služieb,
* konflikty, ktoré zvyčajne vznikajú medzi rozdielnymi subjektmi a oblasťami regulácie možno v podmienkach integrovanej regulácie
riešiť jednoduchšie a účinnejšie,
* v prípade viacerých špecializovaných regulačných orgánov jestvujú pre jednotlivé regulované oblasti nekonzistentné pravidlá, čomu sa
dá v prípade integrovaného regulátora vyhnúť,
* ak má integrovaný regulátor jednoznačne definované právomoci, vedie to k zvýšenej transparentnosti a zodpovednosti regulátora.
A nakoniec, je tu ešte jeden činiteľ, ktorý hovorí v prospech integrovaného dohľadu. Vo viacerých škandinávskych krajinách bol dozor nad poisťovníctvom (pred integráciou) kritizovaný za slabú aktivitu. Tak napríklad pred vytvorením nórskeho Kredittilsynetu v roku 1986 vykonával Nórsky inšpektorát poisťovníctva iba dohľad na diaľku. Avšak v posledných rokoch už nórsky regulačný úrad vykonáva aj kontroly na mieste, a to jednak v poisťovniach ako aj v bankách, pričom pre oba typy kontrolovaných subjektov sú často používané kontrolné skupiny zložené z tých istých pracovníkov.
Organizácia a financovanie orgánov dohľadu
Mechanizmy rozhodovania ako aj modely podriadenosti sú v škandinávskych krajinách veľmi podobné. Vo všetkých troch prípadoch existuje orgán regulácie a dohľadu ako úrad nezávislý od vlády, vedený generálnym riaditeľom. Vo všeobecnosti má ministerstvo financií právomoci určovať podmienky práce úradu a je tiež orgánom, prostredníctvom ktorého úrad skladá účty za svoju činnosť parlamentu. Avšak ministerstvo je výrazne obmedzené v možnostiach zasahovať do vlastnej prevádzky úradu. Naopak, nezávislosť týchto inštitúcií je podčiarknutá existenciou rady (resp. niekoľkých rád v dánskom prípade) pôsobiacej v štruktúre úradu, a hoci právomoci takejto rady sú v jednotlivých prípadoch rozdielne, vo všeobecnosti patrí medzi jej primárne úlohy zabezpečiť činnosť úradu nezávisle od zásahov zo strany štátnej moci. Za bežný chod úradu je všeobecne zodpovedný generálny riaditeľ, ktorý je v Nórsku a Dánsku formálne menovaný kráľom prostredníctvom ministra financií, v Švédsku je menovaný vládou. Inštitucionálny mechanizmus na zabezpečenie nezávislosti úradu je najsilnejší v Nórsku. Nórsky regulačný úrad Kredittilsynet sa zodpovedá päťčlennej rade, ktorej členovia sú nezávislí, t. j. nezastávajú žiadnu vládnu alebo politickú funkciu (sú z akademickej sféry, z regulovaných subjektov alebo zo štátnej správy). Úlohou rady je ochrániť úrad pred politickými tlakmi a pôsobiť ako "nárazník" medzi samotným úradom a ministerstvom. Generálny riaditeľ sa rade zodpovedá z plnenia úloh a usmernení, ktoré dostal od ministerstva. Rada schvaľuje ročný plán úloh úradu. Avšak rozpočet úradu je schvaľovaný ministerstvom financií a rada tiež nemá žiaden vplyv na vymenovanie generálneho riaditeľa. Aj vo Švédsku a Dánsku boli ustanovené kolektívne orgány v rámci ich regulačných orgánov, avšak ich právomoci nie sú tak rozsiahle ako v Nórsku. Vo Švédsku nie je položený taký dôraz na nezávislosť rady. Švédska rada má osem členov, z ktorých dvaja sú členmi parlamentu. Ďalší členovia zastupujú Najvyšší súd, Ministerstvo financií, Riksbank (švédska centrálna banka), Úrad štátneho dlhu a ostatní sú bývalí zamestnanci účastníkov trhu. Rada má právomoc zostaviť rozpočet úradu, rozhodovať o formálnych sankciách voči previnilým spoločnostiam a má čiastočne delegovanú právomoc vydávať predpisy a smernice. Na rozdiel od Nórska, kde je predseda rady len jeden z "nezávislých" členov, vo Švédsku je generálny riaditeľ súčasne predsedom rady.
Organizácia dánskeho úradu dohľadu nad finančným trhom je odlišná od nórskeho a švédskeho modelu. Právomoci dánskeho úradu sú podobné ako v prípade Nórska, zásadný rozdiel je však v tom, že v rámci úradu jestvujú až tri rozličné rady -- Dánska rada pre poisťovníctvo, Dánska rada pre cenné papiere a Dánska rada pre penzijný trh. Tieto rady pôsobili na dánskom trhu ešte pred vznikom spojeného regulačného orgánu v roku 1991 a až v súčasnosti sa pristupuje k ich zlúčeniu. Dánskej rade pre poisťovníctvo predsedá sudca Najvyššieho súdu, zvyšok rady pozostáva z členov, ktorí nie sú zamestnancami účastníkov trhu. Dánska rada pre cenné papiere je orgánom zabezpečujúcim účinný, transparentný a konkurenčný kapitálový trh príťažlivý pre emitentov, investorov a obchodníkov a pôsobiaci v súlade s medzinárodnými štandardmi. Pozostáva z 11 členov, predsedu a podpredsedu menuje minister pre obchod a priemysel na štvorročné obdobie. Rada má tiež právomoc dohliadať na činnosť burzy. Je potrebné poznamenať, že dánsky systém zaručuje nezávislosť dohľadu nad poisťovníctvom a kapitálovým trhom, zvýraznený existenciou rád, ktoré do istej miery slúžia ako filter medzi Ministerstvom financií a regulačným úradom, avšak o takomto vzťahu nemožno hovoriť v prípade bankového dohľadu. V tomto prípade je vzťah s ministerstvom bezprostredný a priamočiary. Nezávislosť regulačných úradov je ďalej zvýraznená ich financovaním zo zdrojov oddelených od štátneho rozpočtu. Na druhej strane je však nevyhnutné vyvážiť potrebu finančnej nezávislosti úradov nevyhnutnosťou zodpovedať sa za svoju činnosť vláde, a to aj v otázkach použitia príjmov úradu. Toto vyváženie je v škandinávskych krajinách zaistené tak, že integrované regulačné úrady sú financované z príspevkov účastníkov trhu, ktorí ich platia priamo štátnej správe. Štát potom vydelí zo svojho rozpočtu regulačnému úradu sumu totožnú s celkovými príspevkami trhu. Celková kontrola rozpočtu regulačného úradu je tak v rukách ministerstva financií, avšak existencia príspevkov účastníkov trhu umožňuje do značnej miery nezávislé financovanie regulačných úradov. Vo Fínsku je prijatý fundamentálne rozdielny model. Bankový inšpektorát, ktorý bol do roku 1993 autonómnym úradom zodpovedným za svoju činnosť ministerstvu financií, bol nahradený Úradom finančného dozoru s úzkym administratívnym prepojením na centrálnu banku. Jeho rozpočet je schvaľovaný bankovou radou centrálnej banky, teda nie ministerstvom financií. Samotné financovanie je zabezpečené z rozpočtu centrálnej banky. Nad dôležitými prevádzkovými rozhodnutiami dohliada vymenovaná dozorná rada, v ktorej má centrálna banka svojich zástupcov. Personál úradu je tvorený zamestnancami centrálnej banky. S bankou má úrad spoločné tiež zhromažďovanie údajov a výpočtovú techniku.
Možnosti integrácie dohľadu na Slovensku
Východiská pre vytvorenie integrovaného dohľadu
V posledných troch rokoch boli v Slovenskej republike urobené v legislatívnej oblasti viaceré kroky, ktorých postupným cieľom je integrácia dohľadu nad slovenským finančným trhom do jedinej nezávislej inštitúcie vykonávajúcej takýto dohľad. Pod nezávislosťou sa v týchto súvislostiach myslí predovšetkým:
* nezávislosť od štruktúry a hierarchie štátnych orgánov a od politických vplyvov, záujmov a cieľov,
* nezávislosť od financovania z prostriedkov štátneho rozpočtu,
* nezávislosť od rozličných čiastkových záujmov účastníkov trhu,
* nezávislosť orgánov regulačnej inštitúcie, ktorá je primárne daná spôsobom menovania orgánov a výkonného vedenia a sekundárne v
oddelení rozhodovania v prvom a v druhom stupni,
* zabezpečenie možnosti vydávať predpisy regulujúce trh.
Je prirodzené, že takto definovaná nezávislosť nie je nezávislosťou absolútnou. Orgány štátnej moci síce na jednej strane delegujú významnú časť svojich právomocí na špecializovaný správny orgán, na druhej strane si štátna moc musí ponechať zákonom zabezpečené prostriedky, aby mohla spolurozhodovať o výbere osôb do orgánov regulátora finančného trhu, prostriedky umožňujúce kontrolovať jeho hospodárenie a opravné prostriedky voči chybným a nezákonným postupom alebo rozhodnutiam, ako je napríklad možnosť súdneho preskúmania rozhodnutia regulačného úradu. Najvhodnejším riešením inštitucionálnej integrácie dohľadu nad finančným trhom je také, ktoré vytvorí optimálne organizačné a ekonomické podmienky pre efektívny výkon vlastného dohľadu a zabezpečí čo najvyššiu mieru nezávislosti tejto činnosti od politickej moci, ale aj od záujmov účastníkov trhu, s prihliadnutím na nezávislosť od financovania z prostriedkov štátneho rozpočtu. V súčasnom období je dohľad nad finančným trhom zabezpečovaný dvomi inštitúciami -- bankový dohľad vykonáva Národná banka Slovenska, dohľad nad subjektmi kapitálového trhu a poisťovníctva zabezpečuje Úrad pre finančný trh. (Pre úplnosť je potrebné dodať, že dôchodkové doplnkové poisťovne dozoruje Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR). Kým bankový dohľad bol budovaný v rámci NBS od roku 1993, Úrad pre finančný trh vznikol až v roku 2000, takže základné rozdiely medzi oboma orgánmi sú predovšetkým v technickej infraštruktúre. Výhodou bankového dohľadu v rámci NBS sú ustálenejšie legislatívne podmienky pre jeho činnosť a právna úprava umožňujúca vydávať Národnej banke Slovenska podzákonné regulačné normy. Prijatím zákona o dohľade nad finančným trhom sa od apríla 2002 zvýši úroveň nezávislosti činnosti a konania Úradu pre finančný trh, v niektorých oblastiach (napr. pri zabezpečení oddelenia prvého a druhého stupňa) bude stupeň nezávislosti vyšší ako v NBS, v samotnom správnom konaní sa postupy úradu priblížia postupom v NBS. Úrad pre finančný trh prestáva byť rozpočtovou organizáciou, financovanie bude riešené z príspevkov účastníkov trhu. Významnou je tiež zmena úradu na orgán verejnej správy.
Napriek istému pokroku v tejto oblasti, Európske spoločenstvá i Medzinárodný menový fond stále konštatujú nedostatky v legislatívnom i inštitucionálnom rámci dohľadu nad finančným trhom, najmä však v implementácii legislatívy a v schopnosti výkonu správnych činností, ale aj v oblasti vymožiteľnosti práva. Pravidelná správa Komisie Európskych spoločenstiev o pokroku Slovenska v prístupovom procese za rok 2001, publikovaná 13. novembra 2001, uvádza: "V oblasti finančných služieb, osobitne v legislatíve týkajúcej sa dohľadu nad finančným trhom sa dosiahol ďalší pokrok. ... Vo všeobecnosti, napriek tomu, že sa dosiahla pozoruhodná harmonizácia s acquis, je ešte stále potrebné ukončiť legislatívnu činnosť a súčasne je potrebné posilniť schopnosť výkonu správnych činností, osobitne pokiaľ ide o dohľad nad finančnými službami. ... Je potrebné dosiahnuť ďalšie upevnenie a koordináciu dohľadu nad finančným trhom. Vytvorenie Úradu pre finančný trh predstavovalo prvý stupeň na zabezpečenie efektívneho dohľadu nad finančným sektorom. Je potrebné zaistiť zodpovedajúcu personálnu odbornú úroveň regulátora a treba venovať pozornosť potrebám efektívneho dohľadu nad finančnými inštitúciami, a to ako dohľadu na diaľku, tak aj dohľadu na mieste." Správa Misie Medzinárodného menového fondu hodnotiacej plnenie Staff Monitored Program z 13. marca 2002 konštatuje, že "Realizácia zlepšenia bankového dohľadu sa oneskoruje. ... Bankový dohľad bol doteraz pomerne slabý z dôvodu nedostatočných právomocí v oblasti vymáhania práva a nedostatku kvalifikovaných pracovníkov dohľadu. Dochádza k posilneniu právneho rámca, ale je značne oneskorená realizácia plánu rozvoja dohľadu dohodnutého s NBS."
Alternatívne riešenia usporiadania dohľadu
V materiále nazvanom "Koncepcia integrovaného dohľadu nad finančným trhom", ktorý v stredu prerokuje vláda Slovenskej republiky sa konštatuje, že "Najvhodnejším riešením inštitucionálnej integrácie dohľadu nad finančným trhom je také riešenie, ktoré bude najlepšie spĺňať kritériá kladené na integrovaný orgán dohľadu definované medzinárodnými organizáciami, vytvorí optimálne organizačné a ekonomické podmienky pre efektívny výkon dohľadu nad finančným trhom a zabezpečí čo najvyššiu mieru nezávislosti tejto činnosti od politickej moci, ale aj od záujmov účastníkov trhu." Hoci materiál nedáva úplne jednoznačnú odpoveď na to, aký spôsob inštitucionálneho usporiadania dohľadu nad finančným trhom je potrebné zvoliť na Slovensku, predsa len favorizuje "model integrácie dohľadu nad finančným trhom v podmienkach Národnej banky Slovenska, ktorá disponuje právomocou vydávania podzákonných noriem, má najlepšie podmienky pre dobudovanie potrebnej technickej infraštruktúry a nezanedbateľný fakt je problematika financovania, ktorá by sa riešila zdrojmi z NBS, čím sa zvýši nezávislosť dohľadu nad kapitálovým trhom a poisťovníctvom z hľadiska financovania potrieb orgánu dohľadu." V súvislosti s vyššie uvedenými východiskami je zrejme predčasné hovoriť o konečnom riešení usporiadania dohľadu na Slovensku. Vzhľadom k doterajšiemu vývoju a úrovni dohľadu nad jednotlivými segmentmi finančného trhu v Slovenskej republike je možné posudzovať predpokladanú inštitucionálnu integráciu dohľadu v dvoch základných alternatívach, pričom významným prvkom pri ich posúdení je, či normotvorná regulačná činnosť (vydávanie podzákonných noriem) bude vykonávaná tou istou inštitúciou, ktorá bude jednotlivé subjekty a činnosti na finančnom trhu dozorovať alebo či podzákonné normy budú vydávané iným orgánom.
Alternatíva 1: Integrácia dohľadu v rámci Národnej banky Slovenska
1.1 Začlenenie dohľadu do existujúcej organizačnej štruktúry NBS
1.2 Vytvorenie inštitúcie s osobitným právnym postavením v rámci NBS
Integrácia dohľadu nad finančným trhom v rámci Národnej banky Slovenska vedie k posilneniu dohľadu z hľadiska možnosti vydávania podzákonných noriem pre celú oblasť finančného trhu. V prípade variantu 1.1 tejto alternatívy by podzákonné normy boli vydávané priamo inštitúciou, ktorá by vykonávala dohľad nad celým trhom. Integrácia dohľadu v rámci NBS však nemôže vyvolať zníženie prevádzkovej a operačnej nezávislosti dohľadu nad kapitálovým trhom a poisťovníctvom. Z tohto dôvodu je potrebné voliť taký model integrácie v rámci NBS, ktorý bude eliminovať vplyv iných útvarov NBS na činnosť dohľadu nad finančným trhom. Riešením je variant 1.2, pri ktorom má inštitúcia vykonávajúca dohľad nad finančným trhom osobitné právne postavenie v rámci centrálnej banky. Nevýhodou variantu 1.2 je nemožnosť vydávania podzákonných noriem touto osobitnou inštitúciou. Z hľadiska oboch variantov alternatívy 1 by jedným z riešení mohol byť právne kodifikovaný stav, pri ktorom by vydávanie podzákonných noriem bolo zabezpečované útvarom, ktorý by bol integrálnou a organickou súčasťou NBS. Samotná povoľovacia a dohliadacia činnosť by bola zabezpečovaná inštitúciou (útvarom) so samostatným postavením v rámci NBS, pričom formou minimálnych legislatívnych zmien je možné, aby sa takouto inštitúciou stal terajší Úrad pre finančný trh. Týmto spôsobom by sa na jednej strane posilnila nezávislosť dohľadu nad finančným trhom z hľadiska možnosti vydávania podzákonných noriem pre celú oblasť finančného trhu, na druhej strane došlo by tiež k posilneniu nezávislosti bankového dohľadu z hľadiska jeho výkonu, a to formou striktného oddelenia prvostupňového a druhostupňového rozhodovania, pretože zákon o dohľade nad finančným trhom zabezpečuje oveľa vyššiu nezávislosť rozhodovania v oboch stupňoch, ako je to v prípade bankového dohľadu. Rozhodovanie vrchného riaditeľa zodpovedného za túto oblasť ako prvostupňového orgánu (doterajšia prax v rámci NBS) je problematické vzhľadom na jeho priamu závislosť od vedenia NBS, čím dochádza k príliš blízkemu vzťahu medzi prvostupňovým a druhostupňovým orgánom dohľadu.
Alternatíva 2: Integrácia dohľadu v rámci osobitného správneho orgánu nezávislého od štruktúry štátnych orgánov a od Národnej banky Slovenska
Výhodou nezávislých správnych úradov (agentúr, autorít a pod.), pôsobiacich v oblasti regulácie a dozoru, je vysoká miera nezávislosti od rozličných vplyvov, najmä systémových. V roku 2000 bol na Slovensku vytvorený Úrad pre finančný trh, ktorý po legislatívnych zmenách účinných od 1. apríla dosiahne nezávislosť od hierarchie štátnych orgánov a od politických vplyvov (úrad nebude patriť do sústavy orgánov štátnej správy a jeho činnosť nemá byť podriadená politickým záujmom a cieľom) ako aj nezávislosť od financovania z prostriedkov štátneho rozpočtu (úrad má byť financovaný z príspevkov účastníkov trhu). Zákon tiež zmenil spôsob menovania orgánov úradu a výraznejšie oddelil rozhodovanie v prvom a druhom stupni. V niektorých oblastiach dosiahne súčasný Úrad pre finančný trh po uvedených legislatívnych zmenách lepšie postavenie ako súčasný bankový dohľad v rámci NBS. Presun bankového dohľadu do štruktúr súčasného Úradu pre finančný trh, resp. do osobitného nezávislého správneho úradu mimo štruktúr štátnych orgánov a NBS, vyvolá ďalšie legislatívne zmeny porovnateľné so zmenami, ktoré sú potrebné na presun dozoru nad kapitálovým trhom a poisťovníctva do inštitucionálneho usporiadania v rámci NBS podľa alternatívy 1. Pri presune bankového dohľadu podľa tejto alternatívy, by (podobne ako v prípade 1.2) došlo k posilneniu nezávislosti bankového dohľadu z hľadiska jeho výkonu, a to formou striktného oddelenia prvostupňového a druhostupňového rozhodovania. Významnou nevýhodou tohto riešenia, podobne ako pri variante 1.2 v alternatíve 1, je nemožnosť vydávania podzákonných noriem touto nezávislou inštitúciou. Riešenie môže byť analogické so situáciou vo variante 1.2, v tomto prípade by príslušné normy vydávali v doterajšom rozsahu Ministerstvo financií SR a Národná banka Slovenska, pričom by bola zákonom daná povinnosť ich spolupráce s úradom dohľadu, ako je to v prípade Úradu pre finančný trh a MF SR aj v súčasnej právnej úprave. Iným riešením tejto situácie, ktoré by postup pri vydávaní predpisov nižšieho stupňa značne uľahčovalo, je legislatívna úprava, ktorá by Úradu pre finančný trh právomoc vydávať podzákonné normy dávala.
V najbližších rokoch čakajú obe inštitúcie dohľadu nad finančným trhom významné zmeny, ktoré budú kľúčom k zlepšeniu kvality dohľadu nad jednotlivými segmentmi finančného trhu a ktoré súvisia s implementáciou prijatých zákonov, upravujúcich oblasť finančného trhu. Za týchto okolností, pri okamžitej realizácii integrácie orgánov dohľadu hrozí významné riziko, že povedie k zníženiu kvality dohľadu nad finančným trhom. Je totiž dosť pravdepodobné, že v období bezprostredne po integrácii sa presunie centrum pozornosti zo zlepšovania kvality práce v rámci pôvodných orgánov na riešenie inštitucionálnych a integračných problémov, čo by práve počas najbližších rokov mohlo byť škodlivé pre kvalitu dohľadu. Z tohto dôvodu bude potrebné, aby sa zvolila cesta postupnej integrácie dohľadu nad finančným trhom, ktorá by mohla byť ukončená v časovom horizonte zodpovedajúcom náročnosti procesu. Vzhľadom k legislatívnym a inštitucionálnym zmenám, ku ktorým došlo v uplynulom období, bude rozumné pokračovať v posilňovaní úrovne dohľadu v NBS i Úrade pre finančný trh, zbližovaní oboch inštitúcii v systéme práce a výkonu dohľadu a vytváraní všetkých predpokladov pre prechod výkonu dohľadu nad celým finančným trhom do Úradu pre finančný trh. Čo sa však zdá v tejto chvíli ako predčasné, je definitívne vyriešenie otázky budúceho postavenia Úradu pre finančný trh -- či už ako súčasti NBS alebo ako samostatnej inštitúcie.